Par Angelina YURKOVA
Petit pays entre deux géants géopolitiques que sont l’Union Européenne et la Russie, le Belarus se trouve aujourd’hui dans une position instable et complexe. Mais la problématique n’est pas de choisir entre ses voisins, mais plutôt de répondre au dilemme suivant : comment être proche de la Russie sans pour autant perdre son indépendance et comment se rapprocher à l’UE en évitant une trop grande pression du voisin russe.
Minsk déclare toujours sa politique étrangère comme une stratégie multi-vectorielle. C’est pourquoi le Belarus a utilisé une position de médiateur entre l’UE et la Russie dans la crise ukrainienne. Toutefois, malgré la politique actuelle de la Russie et une volonté du Belarus de diversifier ses partenaires étrangers, ce pays considère la Russie comme son allié principal.
Une alliance primordiale avec la Russie malgré la menace
Le Belarus a toujours été un allié de la Russie. Depuis les années 1990, plusieurs documents formels conclus entre ces deux pays indépendants forment la base de ce qu’on appelle aujourd’hui l’État de l’Union du Bélarus et de la Russie (Союзное государство – Soyouznoye gosudarstvo). Parmi ceux-ci, citons le Traité sur la formation de la Communauté du Belarus et de la Russie (2 Avril 1996) ou le Traité sur l’Établissement d’un État d’Union du Belarus et de la Russie (8 Décembre 1999).
En Décembre 2018, le Premier Ministre russe, Dmitry Medvedev, a déclaré que Moscou souhaitait réviser le Traité de 1999 afin de commencer à l’appliquer de manière intégrale. Cela a provoqué l’inquiétude du Belarus face à une possible intégration totale à la Russie. Cette déclaration fut formulée dans le contexte où le Belarus n’était pas satisfait des règles faussant la concurrence économique au sein de l’Union économique eurasiatique (UEEA) en faveur de la Russie. En retour, la Russie a lancé un ultimatum envers le pouvoir, le menaçant d’une intégration complète et donc de son remplacement. Pour clarifier la situation, l’Accord sur l’État de l’Union de 1999 prévoit non seulement un niveau d’intégration économique profonde, mais également une intégration politico-militaire. Depuis 2015, la Russie veut créer une base militaire sur le territoire du Belarus et avoir une organisation militaire unique de l’État d’Union. Mais Moscou ne soulève pas officiellement et publiquement ces questions d’intégration politico-militaire, car la réaction de l’Ouest pourrait être importante. Cela impliquerait que les forces militaires russes seraient postées aux frontières de l’UE. La guerre en Géorgie et la crise en Ukraine confirment que la Russie utilise tous les moyens pour atteindre ses buts géopolitiques. Ainsi, le scenario d’utilisation de force militaire reste possible, mais les risques seraient importants si Moscou appliquait un tel scénario envers le Bélarus
Cependant, Moscou utilise déjà la pression économique. En effet, le transit d’énergie vers l’Europe a longtemps fait du Belarus un pays incontournable pour la Russie, tandis qu’en retour le Belarus avait besoin de pétrole et de gaz bon marché. Mais la Russie est parvenue à réduire sérieusement sa dépendance face au Belarus concernant le transit énergétique. Ainsi, cela est devenu un motif de révision du Traité sur l’État de l’Union et pour le changement des conditions de livraison et de transit de pétrole via le Belarus. En 2015, la Russie a initié une manœuvre fiscale dans le secteur pétrolier, ce qui a entrainé une augmentation du prix du pétrole pour le Belarus. On estime à 11 Milliards de dollars les pertes financières pour le Belarus sur la période 2015-2021. Ces actions de Moscou contredisent les règles de l’UEEA régulant un marché unique de l’énergie. Selon les experts, le prix actuel de l’énergie russe pour le Belarus sera maintenu pendant encore un an ou deux.
Le Président du Belarus Aleksandar Lukashenko a par ailleurs déclaré qu’il était contre l’intégration avec la Russie lors d’une grande réunion consacrée au développement économique et social du Belarus en Janvier 2019. Selon le Président, 98% des biélorusses ne soutiendront jamais l’idée d’une fusion politique des deux États. En plus, l’opinion publique russe n’est pas encline à unir le Belarus et la Russie en un seul État. Selon un analyste biélorusse, « il est impossible d’exclure la possibilité d’une prise de contrôle du Belarus par la Russie, mais à présent, dans un avenir proche, il n’y a pas de conditions préalables pour cela« . Cependant, le Kremlin souhaite que le Belarus devienne son satellite permanent, et essaie donc de le rendre plus dépendant aux niveaux économique, politique, militaire mais aussi culturel. Le 1erNovembre 2019, des activistes biélorusses ont organisé le mouvement de grève «Pour l’indépendance ! Pour notre et votre liberté !» devant l’Ambassade russe de Minsk. Ils ont recueilli plusieurs milliers de signatures contre l’intégration du Belarus à la Russie. À ce jour, plus de 13 000 personnes ont signé la pétition dénonçant le Traité sur l’État de l’Union. D’ici le 8 décembre 2019, les autorités biélorusses et russes devraient signer un nouvel accord sur le renforcement de l’intégration. Même si cet accord ne signifie pas une intégration forte pour l’instant, il faut savoir que le but de la Russie est de devenir la superpuissance régionale. Ainsi, la souveraineté du Bélarus se trouve face à une menace permanente.
Un rapprochement effectif avec l’Union Européenne malgré les pressions russes
Les relations du Belarus avec l’UE restent ambiguës. Elles ont toujours été caractérisées par une interaction politique insuffisante. Néanmoins, d’un point de vue économique, il ne faut pas oublier que l’UE est aujourd’hui le deuxième partenaire commercial du Belarus.Les relations Belarus-UE alternent depuis 1992 entre des périodes de normalisation et de déstabilisation. La recherche d’une interaction stable entre ces deux acteurs est donc complexe et ce processus n’est pas encore terminé. En 2016 presque toutes les sanctions contre les citoyens et les entreprises biélorusses ont été levées, ce qui a contribué à l’amélioration du dialogue. Pourtant, on peine encore à voir des résultats concrets. En effet, leBelarus n’a toujours pas conclu d’accords spécifiques avec l’UE, notamment concernant un accord de réadmission (gestion migratoire), de facilitation du régime de visa ou sur les priorités du partenariat UE-Belarus. Toutefois les négociations autour d’un accord de réadmission et d’un accord de facilitation du régime de visa sont bien avancées et entrent dans leur phase finale. Le Président Lukashenko a déjà décidé de signer ces accords tandis que les partenaires européens finalisent les procédures nécessaires. La date de signature devrait être effective dans un future proche.
La communication entre le Belarus et l’UE s’est améliorée ces dernières années, ce qui facilite le dialogue. En effet, la quantité et la profondeur des contacts du Belarus avec les pays de l’UE ainsi qu’avec les institutions de l’UE ont connu de forts progrès. En plus, l’assistance financière aux projets a doublé. Autre avancée, le groupe de coordination UE-Belarus a été créé en 2016. Cette initiative prévoit le dialogue constructif sur tous les aspects des relations bilatérales entre l’UE et le Belarus. Il y a donc assurément une tendance à l’intensification des relations bilatérales avec les pays de l’UE vu les difficultés des négociations au niveau supranational. De manière générale, le Partenariat Oriental de l’UE est un instrument positif pour le Belarus. S’il faut bien reconnaître que ce processus n’a pas apporté d’immenses progrès au Belarus par rapport à d’autres pays du projet (Géorgie, Ukraine par exemple) cette plateforme a tout de même aidé à construire un dialogue plus stable avec l’UE et a permis de réaliser des projets concrets pour les citoyens biélorusses, notamment à travers les programmesHorizon 2020ou EaP Youth Partnership.
Aujourd’hui plusieurs défis peuvent être identifiés dans les relations Belarus-UE. Premièrement, des mesures restrictives existent toujours et notamment un embargo sur la livraison de certaines armes et des restrictions pour certains citoyens biélorusses (ces mesures ont été prolongées le 25 Février 2019). Ce problème important a tendance à influencer négativement les relations entre les deux parties prenantes. Deuxièmement, l’UE continue d’insister sur l’amélioration de la situation des droits de l’homme, et surtout sur l’introduction d’un moratoire sur la peine de mort au Belarus. Dans ce domaine, les avancées sont certes limitées mais existent bel et bien. En guise d’illustration, depuis 2015, les sessions annuelles de Dialogue sur les droits de l’homme ont lieu. Troisièmement, la Lituanie bloque encore aujourd’hui la conclusion d’un accord sur les priorités de partenariat à cause de la centrale nucléaire en construction à Ostrovets. La principale exigence de la Lituanie est l’adoption et la mise en œuvre par Minsk du plan national visant à améliorer la sûreté de la centrale nucléaire. Les négociateurs biélorusses pensent que la Lituanie ne serait satisfaite que par la clôture complète du projet de centrale nucléaire, une ligne rouge absolue pour Minsk. Enfin le dernier grand défi à mentionner concerne l’accès limité des produits agricoles du Belarus au marché de l’UE. Des barrières existent en effet pour les produits agricoles basés sur les normes phytosanitaires et de sécurité alimentaire. Cette problématique est rendue complexe notamment par le fait que le Belarus se conforme déjà aux standards imposés par l’UEEA, dont rappelons-le le Belarus est membre, tandis que le dialogue technique entre l’UE et l’UEEA n’a été entamé que récemment.
Aleksandar Lukashenko a souligné que le Belarus est intéressé au renforcement de l’UE. Le Belarus voudrait voir l’UE comme l’un des piliers du commerce extérieur du Belarus. Cela montre qu’un aspect économique des relations reste prioritaire. Ainsi, les progrès dans les relations Belarus-UE existent même s’ils sont lents et compliqués. Les points positifs dans les relations Belarus-UE sont liés au développement de dialogues sectoriels et à la réalisation des projets.
La confrontation entre la Russie et l’Occident en guise de contexte global
La crise ukrainienne a marqué un changement dans la stratégie diplomatique du gouvernement biélorusse puisque Minsk s’est positionné comme un médiateur entre l’Europe de l’Ouest et la Russie. Ce changement peut s’expliquer par la volonté de Lukashenko de s’épargner un destin similaire à celui de Viktor Yanukovych, l’ex-Président ukrainien et d’éviter l’extension de la crise sur son territoire national. Ce positionnement de médiateur dans la crise a également aidé à changer l’image du Belarus à l’international et notamment en Europe. De dernière dictature européenne, le Belarus est devenu un acteur incontournable, impliqué dans la stabilisation de la région. Par conséquent, Minsk est devenu le centre des négociations concernant la situation ukrainienne.
Selon un expert biélorusse, jouer des contradictions entre la Russie et l’Occident serait une stratégie efficace pour tout petit État dans une telle situation. Néanmoins cette position est complexe puisque comme le rappelle l’ancien Commandant de l’Armée des États-Unis en Europe – le général Ben Hodges – le Belarus «a la chance de jouer le rôle essentiel dans la sécurité et la stabilité en Europe». Toutefois le pays serait particulièrement exposé en cas de conflit militaire entre l’OTAN et la Russie car son territoire deviendrait un champ de bataille. Vladimir Mackey, Ministre des Affaires Étrangères du Belarus le confirme d’ailleurs volontiers « C’est un problème pour nous, puisque nous sommes entre deux grands camps, nous souffrons de cette confrontation.«
Quel choix pour le Belarus ?
Ainsi, le Belarus veut rester un allié de la Russie, mais il ne veut pas perdre son indépendance. C’est pourquoi Minsk essaye de diversifier ses relations avec les partenaires étrangers. Le positionnement du pays dans la crise ukrainienne a aidé à améliorer l’image du Belarus dans le monde et pourrait permettre de nouveaux rapprochements. En même temps, le Belarus ne peut pas envisager un rapprochement trop important avec l’UE, car cela provoquerait une réaction immédiate et sérieuse de la Russie, ouvrant la voie à un scenario de type ukrainien.
La perspective des élections parlementaires et présidentielles est un énième défi auquel devra répondre le Belarus en 2019 et en 2020. En effet, on ne peut écarter la possibilité d’une interférence russe dans ces élections. La Russie comprend que les autorités biélorusses n’accepteront pas la perte de contrôle des affaires politico-militaires. Il est possible que le Kremlin puisse vouloir essayer de déstabiliser le Belarus afin de créer des troubles pour se placer en tant que garant de la sécurité du peuple biélorusse.
La signature du Programme d’action visant à approfondir l’intégration du Belarus et la Russie pourrait également provoquer des protestations populaires menant à des mesures répressives de la part du gouvernement biélorusse. Cela mènerait à une nouvelle détérioration des relations avec les partenaires occidentaux. D’un autre côté, de trop fortes tensions avec Moscou pourraient aussi provoquer la protestation des citoyens pro-russes du Belarus. Et les derniers sondages montrent que la majorité de population biélorusse reste pro-russe plutôt que pro-européenne. Malgré la situation complexe, le gouvernement du Belarus a encore le temps pour trouver la meilleure stratégie à employer. Le plus important est désormais d’initier un véritable dialogue avec la population biélorusse, assurer les relations stables avec l’UE et les autres partenaires et trouver des compromis viables avec le grand voisin rus
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