L’opinion publique française face à l’élargissement dans les Balkans

Depuis l’intégration de la Croatie en 2013 et après avoir connu 7 vagues d’élargissement, l’Union Européenne ne semble plus désirer intégrer de nouveaux membres dans un futur proche. Le 14 juillet 2014, Jean-Claude Juncker, à peine élu Président de la Commission Européenne déclare “Il n’y aura pas de nouvel élargissement dans les cinq prochaines années”. En 2016, le processus d’élargissement s’inverse même puisque le Royaume-Uni vote sa sortie de l’Union Européenne. Après quatre années de négociation, le Brexit est définitivement acté le 31 décembre 2020.

De nombreux pays et observateurs tirent alors un triste constat : l’Union Européenne ne fonctionne plus aussi bien qu’avant. Cette prise de conscience fait réagir la France et les Pays-Bas qui le 17 octobre 2019 lors d’un sommet de l’UE mettent leur véto au déclenchement de la phase suivante des négociations avec l’Albanie et de la Macédoine du Nord. Emmanuel Macron déclare à ce sujet qu’il ne soutiendra «l’élargissement que si l’Europe connaît d’abord un approfondissement et une réforme».

Comme le précise dans une autre publication Florent Marciacq, membre de l’Observatoire des Balkans à la Fondation Jean Jaurès, la France préfère “substituer pour un temps à l’objectif d’’élargissement’ celui de ‘rapprochement’, de maintenir, voire d’accroître l’assistance technique aux pays de la région, mais de cesser d’entretenir l’illusion d’une prochaine adhésion”. En mars 2020, les règles de l’élargissement sont alors modifiées et l’intégration devient un processus plus long.

Ce ralentissement de l’élargissement s’inscrit dans un contexte de défiance des institutions européennes par ses citoyens. En 2019, 58% des Français se positionnent contre un élargissement de l’Union Européenne et ils ne sont pas les seuls puisque 60% des Néérlandais, 57% des Allemands et des Autrichiens et 56% des Belges sont également réticents.

Les Français réticents à l’élargissement de l’UE, particulièrement aux Balkans occidentaux

En février 2021, l’Open Society Foundation en partenariat avec d|part – Think-tank for political participation a publié son rapport sur “La position de l’opinion publique française sur l’adhésion à l’Union Européenne des Balkans occidentaux”. Celui-ci fait suite à une enquête menée en deux étapes. Tout d’abord, un questionnaire a été distribué à 4017 personnes parmi lesquelles 2025 formulaires ont été considérées comme valides en mars 2020. Puis en septembre 2020, un échantillon de 28 personnes ayant participé à la première étape ont été réunis et divisés en quatre groupes.

L’étude démontre que la plupart des citoyens français s’opposent à l’élargissement de l’UE, tout particulièrement aux Balkans occidentaux.Alors que 81% des personnes sondées par l’Open Society Foundation  soutiennent une intégration de la Norvège et 75% de l’Islande , ils ne sont que 27% à désirer l’intégration du Monténégro, 26% de l’Ukraine, 25% pour la Macédoine, 22% pour la Serbie, 22% pour la Bosnie et l’Albanie, 15% pour le Kosovo et 12% pour la Turquie.

Néanmoins, l’enquête met en lumière que la question de l’élargissement de l’UE aux Balkans occidentaux n’est pas essentielle pour les personnes sondées puisque 53% estiment que l’adhésion des Balkans n’aurait que “peu ou pas d’importance” sur leurs vies contrairement à l’adhésion de la Turquie qui affecterait “un peu ou de manière importante” la vie de 53% des sondés. On remarque aussi qu’il n’y a pas d’avis défini sur l’intégration des Balkans puisque 43% d’entre eux avaient changé d’avis entre le début et la fin de l’enquête.

Le rapport met également en lumière un manque de connaissances de cette région et d’intérêts pour les Français. En effet, seulement une personne sur dix (10%) s’était rendue dans un de ces pays, et uniquement une sur six (18%) connaissait personnellement quelqu’un de la région. L’enquête prouve même une corrélation entre l’intérêt pour cette région et le désir d’élargissement puisque les partisans de l’élargissement de l’Union aux Balkans occidentaux avaient plus de chances d’indiquer qu’ils connaissaient quelqu’un de la région (entre 24 et 33% des partisans, contre 14 à 19% des opposants et des indécis) ou qu’ils s’étaient rendus là-bas (24% parmi les partisans particulièrement concernés contre seulement 5 à 9% des opposants et des indécis).

Par conséquent, les attitudes vis-à-vis de l’élargissement de l’UE aux Balkans occidentaux reflètent plus une opinion générale sur l’UE qu’un véritable rejet des pays des Balkans occidentaux. En effet, l’enquête démontre que ceux qui refusent l’adhésion des pays des Balkans sont aussi ceux qui perçoivent l’Union Européenne de manière négative. Parmi ces opposants, 81% estiment que l’ajout de 12 pays entre 2004 et 2007 s’est avéré négatif.

Des inquiétudes sur la résilience de l’Union Européenne

Les partisans et les opposants à l’intégration “partagent des préoccupations particulières concernant les Balkans occidentaux mais semblent les aborder de manière différente”. En effet, ils s’accordent sur toute une série d’inquiétudes notamment concernant les disparités économiques dans l’Union, de la migration potentielle de la main d’oeuvre et de son impact sur l’économie française, ainsi que des problèmes concernant la stabilité démocratique dans les pays des Balkans occidentaux et dans l’UE dans son ensemble.

Les opposants à l’intégration estiment que l’Union dans son état actuel n’a pas la capacité de subvenir aux besoins d’un ou plusieurs nouveaux membres, et certainement pas aux besoins de ceux qui nécessitent beaucoup de soutien et d’aides. Ces derniers mettent également en lumière la problématique des travailleurs détachés qui viennent en France ainsi que des entreprises françaises qui pourront délocaliser plus facilement.

Il faut noter que contrairement aux préoccupations économiques, les inquiétudes culturelles ne semblent pas être une raison proéminente pour s’opposer à l’intégration des pays des Balkans occidentaux. Les partisans de l’intégration des Balkans, moins nombreux, estiment au contraire que l’Union pourra surmonter tous ces problèmes et argumentent notamment avec l’exemple du Portugal qui s’est mis à niveau remarquablement.

Tous les participants s’accordent sur le fait que l’intégration des Balkans occidentaux serait fortement bénéfique pour ces derniers mais qu’elle présente peu d’avantages pour l’Union Européenne. L’unique atout est qu’il permettrait aux Etats membres de se protéger de la mauvaise influence russe et chinoise voire américaine.

Certains participants ont également pointé du doigt le non-respect de l’Etat de droit et de haut niveau de corruption dans des pays déjà partie intégrante de l’Union Européenne. Par conséquent, ils ne considèrent pas l’intégration des Balkans occidentaux, pays davantage corrompus et où de nombreux critères démocratiques ne sont pas respectés, comme une bonne chose pour l’Union. Plusieurs personnes interrogées ont même soumis l’idée d’un processus d’élargissement réversible lorsque certains pays ne respectent plus les critères essentiels à l’adhésion.

Une cruelle méconnaissance des processus et institutions européennes et une critique de la communication de l’Union

Après avoir montré la carte de l’Europe à tous les participants, beaucoup ont été surpris que ces pays ne faisaient pas déjà partie de l’Union compte tenu de leur position géographique. Ils ont également été surpris lorsqu’ils ont appris l’existence d’une législation allemande (West Balkan Regelung) permettant déjà aux ressortissants des pays des Balkans occidentaux d’émigrer en Allemagne pour travailler ou y effectuer leurs études.

Ces deux réactions prouvent l’existence de manquements dans la communication de l’Union Européenne que tous les participants reconnaissent. En effet, les opposants ainsi que les indécis estimaient manquer d’informations sur le processus de prise de décision concernant les procédures d’élargissement de l’Union Européenne. Les partisans déclaraient que suffisamment de renseignements étaient disponibles mais qu’ils ne les avaient pas encore consultés. Un manque d’informations concernant les progrès accomplis par les pays candidats en ce qui concerne les critères fixés dans le cadre du processus d’élargissement a également été pointé du doigt.

Le rapport de l’Open Society Foundation estime qu’il sera difficile de faire évoluer l’attitude des Français sur ces questions puisque les possibilités sont restreintes “en raison des conséquences potentiellement négatives de celui-ci pour l’UE, et pour la France au sein de l’UE.” La solution mise en avant est donc de “s’attaquer aux préoccupations concernant l’avenir de l’Union Européenne et de faire en sorte que la communication sur l’élargissement de l’Union aux Balkans occidentaux n’encourage pas des avis négatifs sur la cohésion européenne parmi les électeurs français.”

Pour y parvenir, le rapport précise qu’il faudrait que les institutions européennes “apportent de la transparence et garantissent que les citoyens, non seulement en France, se sentent considérés dans le cadre du processus.” Cela permettrait de rassurer, voire de faire changer d’avis, certains opposants ainsi que des indécis sur les questions d’élargissement qui ont exprimé un sentiment de “manque de contrôle sur le processus de prise de décision”. L’objectif premier pourrait donc être de renforcer la confiance des citoyens dans les institutions et d’inclure l’élargissement dans les débats concernant le fonctionnement de l’UE et le rôle de la France dans ce dernier avant d’intégrer de nouveaux pays.

Complément scientifique au rapport

Cette enquête réalisée par l’Open Society Foundation permet ainsi de préciser et d’approfondir les raisons de ce désamour croissant entre les Français et les institutions européennes.

Florent Marciacq, dans une autre publication, prend le contrepied de l’opinion publique française et rassure sur les conséquences de l’élargissement. Il explique que celui-ci demeure tout de même positif puisque l’Union a, à de nombreuses reprises, connu des réformes internes et un approfondissement de sa construction après l’intégration de nouveaux membres, comme le souhaite finalement Emmanuel Macron.

Il met également en garde sur un potentiel retrait de l’Union Européenne dans les Balkans Occidentaux qui “même temporaire, affaiblira en premier lieu les acteurs impliqués dans les questions les plus sensibles (état de droit, démocratisation, etc…)” car “ceux-ci ne disposent pas de nombreux leviers, compte tenu du paysage médiatique souvent contrôlé par l’État ou de la politisation des administrations”. Aussi, un durcissement des conditions d’accès ne signifie pas qu’une fois intégrés, les nouveaux membres ne reviendront pas à des pratiques moins démocratiques d’autant plus que des standards trop élevés enverraient un message négatif aux habitants des Balkans qui assimileront l’intégration à une illusion lointaine.

Le rapport de l’Open Society Foundation permet de souligner concrètement le sentiment des citoyens français vis-à-vis de l’élargissement de l’Union Européenne aux Balkans occidentaux. Néanmoins les solutions avancées se limitent au renforcement de la confiance des citoyens dans les institutions ainsi qu’à une meilleure clarté de cette stratégie d’élargissement.

Le rapport oublie cependant de répondre à deux interrogations principales des opposants à l’élargissement de l’Union qui sont d’ailleurs mentionnées dans l’enquête, à savoir la législation sur les travailleurs détachés qui est décriée en France ainsi qu’aux inquiétudes vis-à-vis de la résilience économique de ces pays. De nombreuses questions restent alors en suspens sur ces sujets : Faut-il modifier la législation sur les travailleurs détachés pour réconcilier les Français avec l’Union Européenne ? Comment faire pour rendre les économies des pays les moins développés de l’Union plus résilientes ? Comment obliger les Etats candidats à continuer de respecter des critères une fois l’intégration réalisée ?

Quelle solution propose la communauté scientifique pour réformer la politique d’élargissement ? 

Srdjan Cvijić spécialiste des Balkans qui a participé à la réalisation de l’enquête de l’Open Society Foundation suggère plusieurs modifications dans une entrevue. Il préconise notamment l’introduction d’un vote à la majorité qualifiée dans le processus d’adhésion, “celle de 55% des Etats membres, représentant au moins 65% de la population européenne”. Ainsi, il précise qu’il “serait improbable de voir se former une coalition de petits pays s’opposant à l’Allemagne, la France et l’Italie » et cela limiterait les occasions de voir le scénario de l’intégration de la Macédoine du Nord se reproduire.

Cette solution avancée est d’autant plus simple à adopter puisqu’il n’est pas nécessaire de modifier les traités car “l’article 31, alinéa 3 prévoit que le Conseil européen peut décider à l’unanimité d’introduire la règle de la majorité qualifiée sur les questions de politique extérieure.” Srdjan Cvijić met en lumière le rôle de la France, pays le plus réticent pour faire ce pas en avant étant donné qu’elle occupe déjà “une position dominante sur les questions de politique extérieure avec son statut de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations-unies, sa force nucléaire, son rôle mondial.” Il ajoute que “la France ne voudra donc jamais renoncer au principe de l’unanimité sans recevoir quelque chose en échange, par exemple l’introduction de la règle de la majorité qualifiée dans les questions de politique fiscale”. Le spécialiste dénote tout de même un antagonisme entre l’Allemagne et la France qui se réduit ces dernières années sur ce sujet.

Puisque des solutions existent pour débloquer la situation du côté européen, une autre question primordiale reste en suspens : Les citoyens des Balkans désirent-ils toujours intégrer l’Union Européenne et est-ce réellement avantageux pour eux ?

Srdjan Cvijić dans cette même entrevue fait part des difficultés existantes pour répondre à cette interrogation notamment au sujet de la Serbie. En 2009, 73% des Serbes étaient favorables à l’entrée dans l’Union Européenne contre seulement 50% en 2019. Le chercheur explique que ce résultat traduit davantage un “rêve brisé de toute une population” et que selon lui “un référendum donnerait des résultats bien différents de ceux des sondages”. Aussi, il met en garde au sujet de dérives autoritaires au sein même de l’Union Européenne qui poussent les Serbes à se demander “Si l’Union tolère tout cela, est-ce que nous avons vraiment envie de la rejoindre ?”.

L’intégration présente également un autre risque pour les pays des Balkans occidentaux, à savoir qu’ils pourraient être confrontés à un exode massif de la population active vers les pays les plus riches de l’Union. Comme le précise Florent Marciacq dans un autre article, 10.000 Croates émigraient à l’étranger avant l’intégration de la Croatie dans l’Union Européenne. Ils sont aujourd’hui 3 fois plus nombreux. Cette peur est d’autant plus justifiée puisque plus de la moitié des jeunes Albanais, Bosniens, Kosovars et Macédoniens affirment qu’ils quitteraient leur pays si l’occasion se présentait.

Aujourd’hui, la situation entre l’Union Européenne et les Balkans occidentaux paraît toujours bloquée. A l’exception de la Macédoine du Nord, les pays des Balkans occidentaux peinent à approfondir leur démocratisation tandis que l’Union Européenne éprouve des difficultés à s’approfondir et à se renforcer. Dans l’attente d’une nouvelle impulsion politique, les regards se tournent alors vers les deux pays leaders, la France et l’Allemagne qui se dirigent vers de nouvelles échéances électorales en 2022. Parviendront-ils à accorder leurs politiques et à porter un renouveau ensemble dans la construction européenne ? Ou bien retomberont-ils dans leurs vieux travers ?

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